城镇化建设中存在的问题与对策研究_图文

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安 阳师 范学 院学 报 

20 0 6焦 

城镇化建设中存在的问题与对策研究 
程 思 康    , 2
( . 中科 技 大 学 经 济 学 院 , 北 武 汉 407 ;. 1华 湖 3042 华北 水利 水 电 学 院 , 南 郑 州 40 1 ) 河 50 1  [ 摘 要 ] 极 稳 妥 地 推 进 城 镇 化 建 设 有 其 经 济 、 会 和 历 史 的 原 因 , 我 国经 济 社 会 发展 的 重 大 举 措 , 在 我 国城  积 社 是 但

镇 化 建设 中也 存 在 不 少 问题 和 矛 盾 , 高 小 城 镇 的发 展 水 平 , 选 择 好 适 合 本 地 发 展 的 模 式 、 提 要 产业 群 和投 资 体 制 , 时 改  同
革 户籍 管 理 制度 、 善 综 合 配 套 改 革 。 完   [ 键词 ] 镇化 ; 设 ; 关 城 建 问题 ; 策  对

[ 图分 类 号 ] 0  中 K2

[ 献 标 识 码 ]  文 A

[ 章编 号 ]6 1 30 20 )403—3 文 1 — 3 [06 0— 60  7 5 0
小 城 镇 , 为小 城镇 可 以 直 接 向农 业 、 村 和 农 民 提 供 服  因 农 务 , 的 比较 成 本 可 以使 大 量 农 民 转 出 来 并 呆 得 下 去 。小  它 城 镇 建 设 可 适 应 农 业 向“ 司 +农 户 ” 订 单 农 业 方 向 发  公 和 展 的要 求 . 为农 业 产 业 化 创 造 适 宜 的软 、 件 环境 , 农 业  硬 为 生 产 资 料 交 易 和 农 产 品加 工 、 易 、 输 等 提 供 便 利 的 条  贸 运 件 , 分发挥小城镇作为连结供需双方“ 带” 充 纽 和信 息 交 换 
平 台 的 作用 。  

《 中华 人 民共 和 国 国 民经 济 和 社 会 发 展 第 十 一 个 五 年  规划纲要》 中提 出 : 坚 持 大 中小 城 市 和 小 城 镇 协 调 发 展 , “   提 高 城 镇 综 合 承 载 能 力 , 照 循 序 渐 进 、 约 土 地 、 约 发  按 节 集 展 、 理 布 局 的 原则 , 极 稳 妥 地 推 进 城 镇 化 , 步 改 变 城  合 积 逐 乡二 元 结 构 。  ”

22 我 国 要 实 现 全 面小 康 , 中 的关 键 是要 实现 农  00年 其
村 的小 康 。农 村 人 多 地 少 , 5亿 劳 动 力 , 当 一 部 分 处  有 相 于 隐性 失业 的状 态 , 从 根本 上 改 变 农 村 的 状 况 就 需 要 把  要

2 城 镇 化 是 中 国 城 市 化 的 特 色 。 欧 美 的 城 市 化 模 式  . 不适 合 中 国 的 国 情 , 拉 美 国 家 的 过度 城市 化 只 是 一 种 维  而 持 生存 的城 市 化 , 市 人 1 的 急 剧 膨 胀 导 致 城 市 住 房 、 城 2 1 交  通和其他基础设施跟不上 , 民窟增多 . 罪率居高 不下 , 贫 犯   城 市 环 境 十 分恶 劣 。这 种 乡 村 贫 困 化 与 城 市 贫 困化 并 存  的 城 市 化 模 式 , 国 不 能 重 蹈 其 覆 辙 , 只有 加 快 小 城 镇  中 而 建 设 才 适 合 中 国 国情 。   3 从 中 国现 有 城 市 状 况 来 看 , 市 本 身存 在 着 巨大 的  . 城
就 业 压 力 , 可 能 再 吸 纳 农 村 业 已 存 在 的 巨 大 剩 余 劳 动  不

大 量 的 农村 剩 余 劳 动 力 从 农 村 中转 移 出 来 。17 我 国 98年  
农 村 人 口 占全 国 人 口的 8 % , 在 是 5 % , 短 的 2 2 现 8 短 7年 使  37亿 农 村 人 口转 移 到城 镇 。未 来 l 年 , 村 人 口还 要  . 0多 农 再 下 降 l 个百 分 点 , 年 依 然 会 有 上 千 万 的 人 口从 农  0多 每 村 迁 往 城 镇 , 镇 化 势 头 不 可 阻 挡 。我 国 的城 镇 体 系 总 体  城

上 是 由大 中小 城 市 和 小 城 镇 组 成 的 金 字 塔 结构 。塔 尖 是 
作 为有 国际 影 响 力 和 竞 争 力 的 国家 骨 干 城 市 , 身 是 区域  塔 性 大城 市 和 中小 城 市 , 基 是数 量众 多 、 罗棋 布 、 具 特  塔 星 各 色 的小 城镇 , 他们 各 自发 挥 特 定 的 功 能 和 作 用 , 互 间 功  相 能 互 补 , 调 发 展 。要 促 进 城镇 化 健 康 发 展 , 坚 持 大 中  协 应 小 城 市 和小 城镇 协 调 发 展 , 出 中 国 特 色 的 城 镇 化 道 路 , 走   城 镇 化 不 等 于城 市化 。  


力 。城 市 的过 度 膨 胀 必 然 会 导致 “ 市 病 ” 蔓延 。 城 的   4 改 革 开 放 以来 , 南 、 南 及 河 南 一 些 地 方 , . 苏 华 乡镇 企 

业 、 营 企 业 的 发 展 , 城 镇 的 迅 速 崛 起 , 全 国各 地 产 生  私 小 对
了极 大 的示 范 效 应 。 因 此 , 展 小 城 镇 被 认 为 是 代 价 最  发 低 , 具 中国 特 色 的 城 市 化 道 路 。据 统 计 .9 9年 全 国 有  最 1 4 建 制镇 20 50多 个 . 18 到 95年 也 只 有 建 制 镇 2 5 8 1个 . 到  而
19 9 2年 , 制 镇 就 达 到 1 12个 , 果 加 上 3 0 0多 个 非 建  建 48 如 00 制 镇 , 城 镇 的数 量 可 达 4 0 0多 个 。到 了 19 小 40 9 9年 全 国建  制 镇 和 非 建 制 镇 的 总 数 接 近 6 0 0个 。 00  



城 镇 化 的 原 因 

自2世纪8 0 0年 代 以 来 , 些 经 济 学 家 和 理 论 工 作 者  一 在 各 种 报 刊 上 发 表 了诸 如 “ 城 镇 , 问 题 ” “ 城 镇 . 小 大 、小 大  战 略 ” 一 系 列加 快 小 城 镇 建 设 的文 章 。这 些 建议 引 起 了 等  

决 策 层 的 高 度 重 视 , 快 将 走 小 城 镇 道 路 的 战 略思 想 纳 人  很
到 我 国城 市 化 导 向 性 政 策 体 系 中 . 成 为 至今 在我 国城 市  并 化 战略 上 占据 主导 地 位 的 主 流 思 潮 。 走 城 镇 化 道 路 的 依 
据 主要 有 以下 几 点 :  

二 、 国城 镇 化 进 程 中 存 在 的 问 题 和 矛 盾  我
改 革 开 放 以来 , 国小 城 镇 发 展 迅 猛 , 是 在 城 镇 化  我 但 进 程 中也 暴 露 出 了不 少 问题 和 矛盾 。  

1小 城 镇 具 有 比较 优 势 。 在城 乡 发 展 结 构 中 , 城 镇  . 小 承上 启 下 , 是 工 业 化 的 重 要 载 体 , 是 农 业 产 业 化 的 服  既 又 务 依 托 , 是 城 镇 化 的 基 础 支 撑 。 小 城 镇 的 比较 优 势 是 能  还 就 近 吸 纳农 村 人 口 , 以成 为 农 民 工 回 乡 的 创 业 之 地 ,   可 乡 镇 企 业 的 再 生 之地 , 域 经 济 的 富 民之 地 。现 在 国家 提 出 县   工 业 反 哺 农业 , 市 支 持农 村 . 一 个 很 重要 的 着 力 点 是  城 有 [ 稿 日期 ]060 —   收 20 —31 9

1建设 分 散 , 乏 计 划 性 。 主 要 表 现 为 三 个方 面 , . 缺 一  是 规 模 偏 小 . 以 适 应 规 模 效 应 . 划 与 其 现 实 的 经 济 规  难 规
模 与人 口规 模 相 脱 节 . 乏 计 划 性 和远 见 性 , 约 了小 城  缺 制

镇 今后的发展 , 得一 些小 城镇存 在“ 年建 , 年改 . 使 一 二 三  年 推 倒 再 重 来 ” 做 法 ; 是 存 在 数 量 上 盲 目扩 张 , 局 分  的 二 布 散 , 头并进 , 面开展 , 子铺得过大 , 数地方出现 “   齐 全 摊 少 乡

[ 作者 简 介 ] 思 康 (97 . , 南 滑 县 人 . 程 16 一) 男 河 华北 水 利 水 电学 院 副教 授 , 事 社 会 学 与经 济 学 研 究  从

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第 4期 

程 思 康 : 镇 化 建 设 中存 在 的 问题 与对 策 研 究  城
配套改革 。  

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乡建 镇 , 村 建镇 ” 现 象 。三 是 由于 规 划 、 局 不 合 理 往  村 的 布

往 又带 来 土 地资 源 的浪 费 , 得 许 多 小 城 镇 现 有 建 设 用 地  使
利用率很低。   2基础设施 建设滞后 。能源 短缺 , 讯 设施 落后 , . 通 交  通 运 输 条 件 差 , 保 设 施 不 健 全 , 水 排 水 设 施 不 发 达 等  环 供 现 象 十 分 普 遍 。 农 民 认 为 进 镇 与 在 原 村 庄 生 活 方 便 程 度  差 别 不 大 , 无 迁 移 念 头 。这 些 落 后 的基 础设 施 严 重 影 响  故 着 城 镇 企 业 的 发 展 和 小 城 镇 居 民的 生 活 . 乏 对 附 近 农 民  缺
的 吸 引力 。  

1选 择 小 城 镇 建 设 与 发 展 的 模 式 。 小 城 镇 建 设 与 发  . 展的模式选择 , 因地制宜 . 要 可选 择 的模 式 主要 有 四 类 : 第 


类 “ 镇 工 业 主 导 型 ” 式 。一 是 “ 源 开 发 型 ” 乡 模 资 。利 用 

本 地 的农 业 、 业 、 产 等 资 源 优 势 进 行 开 发 , 立 起 以 加  渔 矿 建
工 为 主 的 工 业 及 其 它 相 关 产 业 , 小 到 大 最 终 形 成 小 城  由

镇 。二 是 “ 统技 术 开 发 型 ” 传 。这 类 模 式 的 镇 没 有 资 源 优  势, 但有 传 统 技 术 优 势 。三 是 高 新 技 术 产 品 扩 散 型 。 与 科  研 院校 实 行 “ 学 研 ” 接 , 为 高 新 技 术 成 果 转 化 的 基  产 对 成 地 。第 二类 “ 贸易 主 导 型 ” 式 。 这 类 模 式 乡 镇 可 凭 借 本  模 地 资 源 、 通 等 优 势 . 展 商 业 、 务 业 和 加 工 业 . 贸 易  交 发 服 以 带 动 而 得 到 发 展 。 一 是 “ 业 市 场 带 动 型 ” 发 挥 传 统 产  专 。 品 生 产 和 集 散 地 的 优 势 , 过 改 善市 场 基 础 设 施 ; 展 市  通 扩 场 交 通 范 围 , 大市 场 容 量 , 展 以商 业 流 通 为 主 的 专 业  增 发

3 产 业 结 构 不 合 理 。在 我 国 很 多 地 方 的 农 村 镇 镇 区  . 非 农 业 人 口并 不 占其 镇 区 总 人 口 的优 势 , 区 人 口仍 以 搞  镇
农 业 为 主 , 与 小 城 镇 应 以 二 三 产 业 为 主 的 要 求 很 不 相  这 符 , 业 组 成 不 合 理 导 致 小 城 镇 企 业 自身 发 展 困 难 , 动  产 劳 力 吸 纳 能 力 弱 , 农 业 增 值 贡 献 小 , 约 小 城 镇 整 体 经 济  对 制 实力的增强 , 而缺乏足够的辐射能力 。 从  
4 小 城 镇 主 导 产 业 不 明 , 为 中 心 镇 的 不 多 。据 了 . 成  

批发市场和小商城 。二是“ 通枢 纽型 ” 交 。这 类 模 式 一 般 
地处水陆交通要道 和省 、 、 交 界边境 , 各 地物 流 、 市 县 是 人  流 的 必 经 之 地 。第 三 类 “ 郊 型 ” 式 。 这 类 镇 处 于 大 中  城 模 城 市 郊 区 , 有 资 源 优 势 . 用城 市 的 扩 散效 应 , 向城 市  没 利 面 主动 接受 城 市 的经 济 、 术 、 息 和 人 才 等 方 面 的 辐 射 , 技 信 服  务 于 城 市 , 绕 城 市 需 要 发 展 各 具 特 色 的支 柱 产 业 。第 四  围 类 “ 景 旅 游 型 ” 式 。 这类 镇 是 以 风景 名 胜 区 为 依 托 , 风 模 通  过 与 整体 开 发 相 结 合 . 展 小 城 镇 。 发   2 加 速 发 展 产 业 集 群 。产 业 集 群 对 城 镇 化 建 设 可 以  .

解 , 国 各 地 区小 城 镇 发 展 速 度 虽 快 , 层 次 偏 低 , 心 镇  全 但 中 较 少 、 射 能力 很 弱 。如 何 以市 场 为 导 向 , 足 本 地 资 源 , 辐 立  

发 展 哪 些 产 品 , 为 主导 产 业 , 为 龙 头 企 业 , 何 辐 射 和  谁 谁 如
带 动 其 他 小 城 镇 , 高 所 有 小 城 镇 的 整 体 效 益 , 动 区 域  提 带 经 济 的发 展 , 为 连结 周 围农 村 的 纽 带 作 用 研 究 不 够 。 成   5 现 行 户籍 制 度 影 响 农 民 进 镇 。 部 分 劳 动 力 已 进 镇  . 务 工 经商 , 本 上 脱 离 了农 业 , 由于 不 能 迁 移 户 V . 户 基 但 1落   城 镇 , 出现 了 一 个 “ 非 市 民 , 非 农 民” 便 既 又 的游 离 阶 层 ,   由 于他 们 难 以 获得 与 城 镇 居 民 同等 的身 份 待 遇 , 致 了 他 们  导 无 心 回 乡 从 事农 业 . 又 不 能 放 弃 原 籍 的 土 地 承 包 , 影  但 既

发 挥 决 定 性 的 作 用 。产 业 集 群 为 一 些 城 镇 的 经 济 集 聚 提 
供了动力和实现方式 , 在城 镇 经 济发 展 中 发 挥 了 非 常 重 要  的 作 用 。 通 过 产 业 集 群 促 进 经 济 增 长 已 经 成 为 多 数 城 镇  长 期 增 长 战 略 的 主 要 政 策 措 施 之 一 。产 业 集 群 通 过 发 挥  集 聚 经 济 和 竞 争 优 势 降 低 了产 业 集 群 的 平 均 成 本 和 产 业 

响他 们进 镇务 工经 商 的 积 极 性 和 农 村 剩 余 劳 动 力 的 有 序 
转移 , 又延 缓 了小 城 镇 发 展 的 步 伐 和 农 村 社 会 的稳 定 。   6 污染 严 重 , 乏 可持 续 发 展 眼 光 。 由 于 不 少 小 城 镇  . 缺 建设过于分散 、 布不合理 、 乏长远科学规划 , 致 了乡 分 缺 导   镇 企 业 也 出现 “ 村 点 火 . 户 冒 烟 ” 村 户 的分 散格 局 , 水 、 废 废  气 , 料 严重 污 染大 量 农 田 、 河 和 空 间 , 加 上农 村 人 口 废 江 再  
向小 城 镇 的 迅 速 转 移 , 一 步 造 成 了 环 境 污 染 和 生 态 恶  进

集 群 中单 个 企 业 的 平 均 成 本 , 产 业 集 群 所 在 区 域 无 形 资  使
产提高 , 对其 他 地 区 的企 业 很 有 吸 引 力 , 吸 引 大 量 的 资  能 本 和 劳动 力流 入 集 群地 区 , 而 促 进 城 镇 经 济 增 长 。产 业  从 集 群 以地 区 内部 的 相互 联 系 和共 同促 进 为基 础 , 没 有 区  若 域 内部 的 共 生 机 制 , 不 能 真 正 发 挥 集 聚 优 势 , 靠 地 理  就 单 上 的集 中并 不 能创 造 出 共 同得 益 的 相 互依 赖性 。   3 建立 多 元 化 的 投 资机 制 。多 元 化 的 投 资 主 体 主 要  .

化 , 而 影 响 小城 镇 可持 续 发 展 战 略 。 从   7 土 地 资 源 浪 费 。 由于 小 城 镇 建 设 用 地 政 策 配 套 不  . 完 善 , 些 地 方 管 理 相 对 偏 松 , 之 一 度 报 批 手 续 有 所 简  一 加 化, 当地 在 小 城 镇 建 设 进 程 中 占 用 了 不 少 良 田 , 的 地 方  有
批 少 占 多 , 作 它 用 甚 至 占而 不 用 , 至 有 的 地 方 占地 又  挪 甚

有 以下 六 个 方 面 。第 一 . 府 、 业 和 个 人共 同投 资 的 多  政 企 元 化 投 资机 制 , 励 企 业 和个 人 投 资 和 参 与投 资 建 设 小 城  鼓
镇 的 公 用 设施 . 自来 水 厂 、 院 、 校 等 , 许 投 资 者 以  如 医 学 允


没有 给农 民 适 当 安 置 经 济 补 偿 , 仅 造 成 了 土 地 资 源 浪  不 费 , 且 给 当地 农 民 的 生 活 带 来 影 响 。 而   8精 神文 明建 设 严 重 滞 后 。 第 一 , 城 镇 的脏 、 、 . 小 乱 差  现 象 比较 突 出 , 乏 专 门 化 的 治 理 和 规 范 化 的 管 理 , 化  缺 绿 美化工作严重滞后 , 容镇貌 十分不 整洁 . 不 仅损 害 了 镇 这   小 城 镇 的 外 部 形 象 , 严 重 影 响 了 小 城 镇 居 民 和 身 心 健  也 康 。第 二 , 由于 小城 镇 居 民 的 文 化 和 道 德 素 质 偏 低 , 之  加

定 的方 式 收 回投 资 。第 二 , 许 以小 城 镇 某 项 基 础设 施  允

为 基 础成 立 有 限 责 任 公 司 , 责筹 集 资金 和 基 础 设 施 的 建  负
设 或 项 目发 包 , 对 建 成 后 的 基 础 设 施 进 行 管 理 、 护 和  并 维 收 费 。第 三 , 确 政 府 的 投 资 方 向 , 城 镇 政 府 要 集 中 财  明 小 力 投 资 于 如 建 成 区 内的 道 路 、 公共 场所 的照 明 以 及 环 境 治  理 等 一 些 纯 公 共 物 品 的建 设 项 目、 四 , 家 应 从 目前 的  、第 国
基 础 设 施 建 设 投 资 中切 出 一块 资 金 专 门 用 于 小 城 镇 的 公 

在小城镇公共秩序管理方面不规范不科学 , 导致 了 小 城 镇  社 会 秩 序 相 当混 乱 。 这 些 问 题 存 在 , 给小 城 镇 的 物 质 文 就  
明带 来 了 一定 的困 难 。   三 、 镇 化 建 设 的 对 策  城 提 高小 城 镇 的建 设 水 平 . 选 择好 适 合 本 地 发 展 的 模  要

用 设 施 建 设 . 挥 国 家 投 资 对 小 城 镇 发 展 的 拉 动 作 用 。第  发

五 , 融机 构 向 小 城 镇 建 设提 供 中 长 期 信 贷 支持 小 城 镇 基  金
础 设 施 建 设 。第 六 . 力吸 引 外 资 , 大 主要 包 括 向 外 国 政 府  贷款 , 引 外 国 企 业 、 人 参 与投 资 . 用联 合 国 金 融 机 构  吸 个 利 的低 息 贷 款 。  
4 改 革 户 籍 管 理 制 度 。凡 在 小 城 镇 有 合 法 固 定 的 住  .

式 、 业 群 和 投 资 体 制 , 时 改 革 户 籍 管 理 制 度 、 善 综 合  产 同 完

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所 , 稳 定 的 生 活 来 源 的 人 员 , 应 允 许 其 申 请 在 小 城 镇  有 均

面 积 , 小城 镇 营造 一 个 幽雅 的 自然 环 境 。加 强 小 城 镇 精  为

落 户 。实 行 城 乡户 籍 制 度 一 体 化 管 理 , 县 和县 级 市 以 下  对
地 区 的农 业 户 口、 农 业 户 口 和 其 他 类 型 的 户 口 , 统 一  非 应

神 文 明 建 设 , 高 小 城 镇 居 民 的 城 市 意 识 、 生 意 识 和 文  提 卫 明意 识 。加 强 小城 镇 的社 会 治 安 管 理 , 护 小 城 镇 的社 会  维 公 共 秩 序 , 除 各 种 不 安 定 的社 会 因 素 。 消   [ 考文献 】 参   [] 秀玲 . 小城镇建设一要 素聚集 与制度 创新 [ . 1蔡 论 M]人 
民 出 版 社 ,0 2  20 .

登 记 为居 住 地 常 住 户 口 。逐 步 实 现 以 居 住 地 划 分 城 镇 人 
口和农 村 人 口 , 职 业 划 分 农 业 人 口和 非 农 业 人 口 , 户 以 使  

籍 登 记 能 够如 实 反 映公 民 的 居 住 和 身 份 状 况 。对 在 小 城  镇落 户 的农 民 , 方 面 要 依 法 保 障 其 公 民 的合 法 权 利 , 一 与 
当地 原 有 的 居 民享 有 同 等 的权 利 , 行 同等 的义 务 。 另 一  履 方 面 , 淡 化 户 籍 制 度 的 “ 利 化 ” 彩 。 同 时 , 进 行 劳  要 福 色 要 动 就 业 制 度 和 社会 保 障制 度 等方 面 的 配 套 改 革 , 高 劳 动  提

[] 伟 . 2何 发展 小 城 镇 和 启 动 内需 []经 济 纵 横 ,99 ( ) J. 19 ,4 .  

[ ] 治 文 . 于 小 城 镇 建 设 的 反 思 [] 经 济 体 制 改 革 , 3曾 关 J.  
19 ( )  9 9, 5 .

就 业 市 场 化 的 程 度 , 立 社 会 化 的 社 会 保 障 体 系 , 户 籍  建 为
制度改革奠定基础 。  

[] 维 祥 , 根 年 . 江 区域 块 状 经 济 在 城 镇 化 进 程 中 的  4徐 唐 浙 运行 绩 效 分 析 []经 济 地 理 , 0 ,1 . J. 2 4 () 0   [] 5 张迎 珍 . 国 小 城 镇 发 展 的 主 要 模 式 及 其 思 考 [] 太  我 J. 原 师 范 学 院 学 报 ( 会 科 学 版 )20 ,6 . 社 ,04 ( )  
[ 任编校 : 扬] 责 弘  

5 搞 好 小 城镇 综 合 配 套 改 革 、 合 管 理 , 小 城 镇 发  . 综 为 展 创 造 良好 的体 制 环境 和社 会 环 境 。 大力 整 顿 镇 容 镇 貌 ,  
改 变 小城 镇 的 脏 、 、 现 象 , 立 小 城 镇 良好 的 外 部 环  乱 差 树 境 。加 强 小 城 镇 的 绿化 美化 工作 , 加 小 城 镇 的公 共 绿 色  增

On t e Pr blm   n   t S Co n e m e s r   f To i a i n  h   o e a d I ’   u t r a u e o   wn z to  
CHENG  ik n   S— a g
( uzo gU i r t o S i c n  eh o g ,Wu a 30 4 C i ) H ahn  nv sy f c n eadT cnl y e i    e o hn4 0 7 , h a  n
Ab ta t T wn zto sr c : o ia in,wh c   a i g i rn fr n  u a  r a t o  s a ge ta to   fChn  n e o o c d — ih me n  s ta so mi g r rlae  o twn i    ra  cin o   ia i  c n mi  e  n

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