我国农村城镇化建设中存在的问题及对策

我国农村城镇化建设中存在的问题及对策 摘要:农村城镇化是农村发展的方向与任务,也是城乡生产要 素的合理流动和组合优化,统筹城乡经济社会发展,实现全 面建设小康社会目标与构建和谐社会和建设社会主义新农 村的重要组成部分。农村城镇化是社会发展的必然趋势是农 业现代化的重要标志。进入 21 世纪城镇化已经成为促进国 民经济持续快速健康发展的重要动力。因此深入研究中国农 村城镇化的发展进程正确认识中国农村城镇化的发展现状 及存在的问题及对策,具有重要的意义。关键词:农村城镇化 建设问题对策 Chinas urbanization problems and solutionsAbstract: Urbanization is the direction and task of rural development and it is urban and countryproduction elements reasonable flow and combinatorial optimization plan as a whole of urban andcountry economic and social development and realize of a well-off social goals and build a harmonioussociety and villages. Urbanization is an inevitable trend of social development is an important landmarkin the modernization of agriculture. Into the 21st century urbanization has become a tool for the nationaleconomic healthily development. Therefore an in-depth study of Chinas urbanization developmentprocess a correct understanding of Chinas urbanization of rural development and of the problems andsolutions has important

implications.Key words: Urbanization Build Question Countermeasure 目 录 1 引 言 ...................................................................... 12 我国农村城 镇化建设现状 .................................................... 13 我国农村 城镇化建设中存在的问题............................................ 2 3.1 缺 乏科学的规划 ........................................................ 2 3.2 建设 规模小 ............................................................ 2 3.3 制约农村 城镇化建设的制度性因素依然存在 ................................ 3 3.3.1 农民承包土地流转的制约............................................. 3 3.3.2 传统的户籍制度的制约............................................... 3 3.3.3 不完善的社会保障制度的制约......................................... 4 3.4 建设中资金短缺 ........................................................ 4 3.5 缺乏有效的产业带动 .................................................... 44 农村城镇化建设应采取的对策 ................................................ 5 4.1 加强农村城镇化的规划工 作 .............................................. 5 4.2 按经济区域合并乡 镇 .................................................... 5 4.3 完善农村城镇化建 设的制度 .............................................. 6 4.3.1 完善农村土地 流转制度............................................... 6 4.3.2 深化户籍制度 改革................................................... 6 4.3.3 探索小城镇社会 保障制度的改革....................................... 7 4.4 进一步完善农 村城镇化建设中的多元投资机制 .............................. 7 4.5 增

强城镇化的可持续发展能力并大力发展有特色的产 业 ...................... 75 结束 语 .................................................................... 8 参考文 献.................................................................... 9 致 谢...................................................................... 10 吕浩:我国农 村城镇化建设中存在的问题及对策 1 引言 加快农村城镇化 建设步伐,就是要坚持大中小城市和农村城镇协调发展,提 高城镇综合承载能力,按照循序渐进、节约土地、集约发展、 合理布局的原则,积极稳妥地推进城 1 镇化,逐步改变城乡 二元结构 。 国内外的各种城市发展经验也都表明,城镇在 推动城市化进程,拉动农村经济,解决农村剩余劳动力方面 都起到了重要的作用,其成果是有目共睹的,它也成为了我 国经济社会发展和现代化建设的重要组成部分。因此,进一 步摆脱农村城镇化发展的束缚,加快农村城镇化建设速度, 提升农村城镇化建设品质是经济社会发展的一个大战略,是 势在必行的。本文基于我国农村城镇化建设的现状,从建设 中凸显出来的问题入手,研究了能够推动农村城镇化建设步 伐的各种对策,从而来解决建设中的各种障碍。2 我国农村 城镇化建设现状 农村城镇化是指农村由传统落后的乡村社 会转变为现代先进的城镇、城市社会的历史进程。农村城镇 化主要体现在:一是农村人口由农村向城镇转移;二是农村劳 动力向非农产业转移。改革开放以来,我国的城市化发展进

入了新的阶段。但受农村发展长期滞后性积累的影响(改革 开放以前 受有关制度和政策的影响 我国的城市化进程一 直远远低于世界平均水平),到目前为止 与世界平均水平 相比 我国的城市化水平仍然明显偏低 2。 近几年,我国大 力加快了农村城镇化建设的步伐,这是党的十七大的方针政 策,是国家工业化、现代化的必然趋势。主要表现在:1 城 镇数量和人口逐年增加。我国农村建制镇已经自 1978 年的 2173 个发展到了 2008 年的 19060 个,增长了 7.77 倍, 平均每年增加 844.35 个;2008 年城镇人口为 16984 万, 其中非农业户口的人数约 1.25 亿人,小城镇人口占农村总 人口比重的 17.9,占全国总人口的比重为 13.6,比 1978 年 占全国人口比重的 5.5 上升了约 8 个百分点 3。2 城镇经济 实力进一步增强。如处在山西南部的晋城市泽州县,近几年 不断开展招商引资,重点扶持有发展前景的乡镇企业,扩建 商业街,为有能力、有资源的农民提供创业条件;而且在不 同的乡镇,进行优化产业结构,发展各自的特色农业,建设 农产品交易市场,形成规模,这种产业的发展,形成了一大 批固定的以服务农产品生产技术指导、交易、信息收集等为 工作的脱产农民,也形成了几个有规模的集市,这为农村城 镇建设打下了基础。3 城镇基础设施水平明显提高。由于政 府的大力投入,城镇的基础设施水平明显提高。以我国东部 省份的一些贫困乡镇建设情况来看,城镇街道宽度比以往宽

出一倍,道路硬化率大幅提高,有的居民盖起二层小楼,大 部分都通自来水,电话、网络、有线电视的建设也进入了中 期阶段。 我国农村城镇化建设整体情况东部快于西部,其 中也存在一些问题,如有的城镇建设没有进行科学的规划, 乱上项目,造成极大的浪费;有的融资体制不健全,造成配 套 1 山西农业大学(行政管理双学位)本科毕业论文设施 不够;有的城镇规模偏小,又分散,不能发挥“中心镇”地位 的作用,相应的带动功能也不强。 那么,我国农村城镇化 的道路应该怎样走?我认为,根据我国的实际情况,应该走 出一条大、中、小城市和农村城镇共同发展的道路,但各类 型城市的发展重点应有所不同,其中,大、中城市主要依靠 内涵发展方式;中、小城市和农村城镇则主要依靠数量的扩 张来集聚人口,即外延发展方式。下面,我们首先分析现阶 段我国农村城镇化建设存在的主要问题,并针对这些问题提 出加快农村城镇化建设的对策建议。3 我国农村城镇化建设 中存在的问题 改革开放以来,自上而下的城镇化把我国农村 城镇化建设带入了快速发展的轨道,加速了城镇化体系进 程。在我国城镇化快速发展的过程中,由于其成长的特殊背 景,既城乡分割的二元结构,加上一些政策上的偏差,造成 我国农村城镇化建设中还存在一些亟待解决的问题,主要表 现在:3.1 缺乏科学的规划 由于各种自然原因导致的农村城 镇化建设的滞后,致使农村城镇化建设缺乏科学的规划,总

体指导不明确,具体表现在: (1)在我国农村城镇化的建 设过程中,缺乏统一的长期的科学规划,建设的数量众多, 但却基本雷同,造成了严重的重复建设。资源和土地利用效 率低下,浪费严重。这种“全面”建设城镇的建设思路使本来 就紧缺的资金更加紧张,使农村城镇化的建设水平很低,质 量很差,尤其是城镇的基础设施和公用设施建设,远远达不 到城镇化建设的要求 4。 (2)孤立的建设城镇,没有把城 镇的建设纳入到大的城市群的体系之中,使城镇的发展与周 围大中城市和其它城镇的发展相脱节,没有能够形成统一的 城市网络体系,隔断了城镇和周围大中城市的相互推动作 用,不能够使城镇的建设借助于大中城市的辐射和带动作 用,不能很好的找准城镇建设的定位,把城镇建设孤立于城 市体系之外。 (3)很多城镇的建设存在着盲目攀比,不注 重实际情况的问题。城镇的建设不是根据本地的实际情况制 定适合自己发展的道路,而是一味的追求政绩,照搬别人的 建设经验,结果不适合的发展道路不但不能促进反而阻碍了 城镇的发展。城镇化发展政策还缺乏连续性,朝令夕改、反 复建设、频繁改造,造成极大的浪费。很多地方都是边建设 边规划,甚至是先建设后规划,致使城镇的建设具有很大的 盲目性和不合理性。3.2 建设规模小 农村城镇化建设规模普 遍偏小,严重制约着城镇的健康发展。有关研究认为,城镇 镇区人口在 5 万左右才能正常发挥集聚的功能 5。而我国城

镇镇区一般常住人口才 6000 多人,其中非农业人口只有 3300 多人 6。如此小的规模,是前一个时期各地在城镇建设中只 重建 2 吕浩:我国农村城镇化建设中存在的问题及对策设、 不求发展,只重数量、忽视质量的结果。城镇规模小,它的 “极化效应”就弱,难以将周边农村地区的人力、资金、技术 等生产要素吸引到城镇这个极点上,不能有效地促进城镇经 济的繁荣,导致城镇发展后劲严重不足,并且不利于集中有 限的财力、物力加快农村城镇化建设的步伐。城镇规模小, 还弱化了城镇的“扩散效应”,对城镇经济无法起到带动作用, 反过来又影响了城镇的发展。此外,城镇规模偏小,也造成 了城镇基础设施、公共设施的建设形成不了规模,造成很大 的浪费,并阻碍了人口和其它资源的进一步集聚。3.3 制约 农村城镇化建设的制度性因素依然存在 农村城镇化建设需 要各种配套政策的支持,而从我国目前的情况来看,各种相 关政策不仅不能推动城镇化建设,反而羁绊了城镇化前进的 脚步,它集中体现在承包土地流转制度、户籍管理制度和社 会保障制度等方面。3.3.1 农民承包土地流转的制约 现阶段, 我国农村土地流转机制尚不健全,土地流转中还存在着诸多 制约因素。主要表现为:一是流转处于初级阶段。土地流转 形式较为单一,主要以代耕代种、转包、租赁等形式为主。 真正意义上的土地股份合作制等高级形式几乎没有;且流转 规模较小,内容简单,大都是农民自发流转;中介服务组织

尚未建立,土地流转市场还没形成;鼓励土地流转的激励机 制尚未建立,没有相应的配套措施,农民咨询无门。二是程 序不规范农民的合法权益得不到保障。虽然土地流转现象由 来已久,但尚未形成规范的土地流转程序。大多数农民自发 的土地流转并没有书面协议,只是亲戚之间相互达成的口头 协议,一旦发生利益纠纷,就会纠葛不清,没有依据,造成 各执一词的尴尬局面。农民的合法权益得不到保障,也造成 了情感上的伤害 7。此外,农民的“恋土”情结影响土地流转。 多少年来,土地一直都是农民的命根子,是农民的主要财产, “恋土”情结及“守田为安”的思想根深蒂固。绝大多数的农民 朋友们都不愿意永久转让土地使用权,而愿意转让的一小部 分农民朋友转让也是有前提条件的,即他们的生活能够完全 得到保障。所谓土地流转,更多的是子地父耕,兄地弟耕等 有血缘关系的亲戚之间的流转,而且大多数都是不收地租 的,只是怕土地抛荒久了,将来回家复耕时麻烦。 此外, 对于土地的出让、转让、股份合作等经济行为必须明确土地 的产权,而从目前情况来看,虽然规定农民对其承包的土地 具有使用的权力,但是农民的土地承包权很不充分,比如我 国规定了土地的延包期限为三十年,但是很多地方并未落实 执行,土地承包依然调整频繁,致使农民的承包权不稳定; 另外,农民的土地承包权在土地承包、经营权的内容方面都 受到限制,在现行的制度安排下,农民无法对自己承包的土

地使用权进行抵押贷款以获得所需资金。农民承包权的不充 分,弱化了农民对土地的享用权利,减少了土地使用权流转 的可能性。3.3.2 传统的户籍制度的制约 3 山西农业大学 (行政管理双学位)本科毕业论文 长期以来,户籍问题是 困扰农村剩余劳动力转移的大问题,也是困扰农村城镇化建 设的大问题。传统的户籍管理制度以身份为核心,以出生地 为基础把我国人口划分为农业户口和非农业户口,形成了城 市和农村户口的二元化管理。按照我国现行的户籍制度,农 民是农业户籍,进入城镇也仍然是农业户籍 8。农民要想获 得城市户口有很多的限制,也有很大的难度。有些时候农民 进入城镇,获得城镇户口要付出一定的代价。户籍制度成为 农民进入城镇的一只拦路虎的另一个原因在于传统的户籍 制度把户口和社会保障、医疗、子女教育、社会福利、社会 地位直接挂钩,形成了进城农民与原有市民的不公平身份和 不平等的待遇。这种对农业户口的“歧视”严重地制约着农村 劳动力的转移和城镇的发展。虽然国务院 1997 年 20 号和 1998 年 24 号文件规定,实行以居住地和现行职业确定落 户地点和身份的管理制度,但仍然不同程度的存在着指标控 制,严格的进城落户条件和审批程序等问题。这都在一定程 度上阻碍和限制了农村人口的流动,制约了农民进入城镇。 3.3.3 不完善的社会保障制度的制约 目前,农村城镇的就 业、养老、医疗等社会保障制度还很不完善,社会保障水平

不高,跟市区相比具有很大的差距。且农村城镇的社会保障 制度改革滞后,政府投入的社会保障资金不足等,使其远远 跟不上城镇经济社会发展的需要,也不能够适应城镇居民对 于安全、稳定的要求。农民进城落户之后,就要放弃原有的 土地,而在城镇中的工作和收入不稳定,社会保障又不能保 障其生活的稳定,保障其失去工作和正常收入后的基本生 活,这就减弱了对农村剩余劳动力转移的吸引力。社会保障 制度不能够消除进城农民的后顾之忧也是进入城镇的农民 不愿放弃土地的一个主要原因。3.4 建设中资金短缺 资金不 足是农村城镇化建设中普遍存在的问题,也是制约城镇化建 设和阻碍城镇发展的主要因素。目前从总体上看,农村城镇 的投融资体制比较单一,投资的最重要来源仍然主要是政 府。而在我国,镇政府不是一级完整的预决算财政单位,所 得税收需上缴县财政,镇政府的所需费用是县财政分发的人 头费和超收部分的提成,这些费用仅够镇政府的正常运转, 因此,城镇建设的资金就主要依靠预算外收入来弥补。镇政 府的预算外收入来源主要是土地拍卖所得和高额的城镇建 设配套费。为了增加收入,加快城镇建设,政府只能抬高土 地价格和建设配套费用,这就形成了限制农民进城和投资开 发商进入的“门槛”,增加了乡镇企业、农民和外部资金向城 镇集中的成本,抑制了乡镇企业和农民进城的积极性,减弱 了招商引资的优势。3.5 缺乏有效的产业带动 农村城镇化建

设缺乏经济增长点,缺少有效的产业来带动。这是因为近年 来随着改革开放的不断深化,市场经济日趋完善,市场竞争 日益的激烈,经济活动越来越复杂,而大部分乡镇企业领导 因为思想僵化,文化程度不高,不具备所必需的管理素质和 知识,4 吕浩:我国农村城镇化建设中存在的问题及对策没 有能够适时调整企业发展战略和企业的发展方向,致使管理 不善,没有能够跟上时代发展的步伐,所以,近几年来,乡 镇企业出现了增长速度放慢,吸引带动能力下降和经济效益 下滑等问题,这就在一定程度上影响了第二产业的发展。第 二产业发展的不充分,再加上农村城镇的规模和人口过少, 又影响着城镇的规模和辐射效应,也就无法达到城镇第三产 业发展的需求。此外,政府也没有能够根据城镇自身特点和 优势,制定出适合农村城镇发展的经济道路。农村城镇化发 展和建设的盲目性很大,很多地方没有明确的发展路线或者 其发展道路不适合,不能够拉动和引导城镇第二、三产业的 发展。4 农村城镇化建设应采取的对策 针对农村城镇化建 设中存在的问题和矛盾,必须认真总结经验教训,分析新形 势,寻找新办法,开辟新途径,认真贯彻十七大精神,建设 布局合理、功能齐全、设施完善、环境优美、经济发达、特 色鲜明的农村城镇 9。4.1 加强农村城镇化的规划工作 不同 地区由于自然、经济和人文环境不同,农村城镇化建设规划 一定要因地制宜,突出本地特色,切忌盲目模仿、照搬。农

村城镇化建设规划要把城镇长远发展与目前起点结合起来, 规划要从当前的起点入手,又要突出农村城镇的长远发展, 认真做好农村城镇规划的技术经济分析、论证工作,避免走 城市“二次改造”的老路。农村城镇建设规划要合理安排好功 能分区和城镇基础设施建设,正确处理好近期与远期、需要 与可能、经济发展与环境保护等方面的关系,使农村城镇化 建设实现经济效益、社会效益和环境效益的统一。 一个合 理的农村城镇规划至少要体现以下几个特点:一是超前性, 即用改革和发展的观点,科学预测城镇在未来一定时期内的 发展状况,并以此为基础做好农村城镇规划工作。二是科学 性,即优化布局,节约土地,每个农村城镇都要规划好六区 基本农田保护区、工业区、商贸区、住宅区、行政区、绿化 区,并妥善安排各个功能区的协调发展。三是本土性,即农 村城镇规划要体现地方特色。如果农村城镇规划一味照搬大 城市的样子,必然使城镇失去特色,也失去了发展和建设农 村城镇的意义。鉴于农村城镇规划的重要性,国家建设部门 要对其进行统一管理和规范,各个农村城镇在制定或修订规 划时也要把其放在“百年大计”的高度。4.2 按经济区域合并乡 镇 适当合并乡镇是有效解决农村城镇化普便偏小这一问题 的重要措施。从各地合并乡镇的经验看,应该注意以下几个 问题:一是乡镇的合并要尽可能按照经济区域来进行,不能 平均化,要通过乡镇合并使经济资源地区配置效率达到最

优。二是合并后城镇的运作更要符合经济规律,尽量排除行 政因素的干扰。乡镇合并后面临着一系列问题,如主要领导 干 5 山西农业大学(行政管理双学位)本科毕业论文部的 任命、富余人员的安排、镇政府驻地的选择等,这些问题的 解决,都要以能否真正推动经济和社会发展为标准。三是要 使合并后的城镇能够根据本地资源真正形成明确的主导产 业。此外与乡镇合并相结合,较小的自然村也要向中心村集 中合并,村庄的合并不仅能够增加耕地,更重要的是以合并 为契机,使中心村的规划更加合理,各功能区的划分更加符 合实际,逐步实现城乡一体化 10。4.3 完善农村城镇化建设 的制度 在我国传统的二元结构格局下,城镇建设经常会遇 到一些政策性和制度性的问题。当前要从推动我国向一元化 社会经济结构转变的高度,积极探索,加大改革力度,消除 推进城镇化的制度和政策障碍,打破城乡分割,从制度和政 策上为城镇建设创造宽松的环境,主要包括:4.3.1 完善农 村土地流转制度 首先要进一步建立完善的土地流转制度, 规范土地的流转市场和土地的流转程序。加强土地流转制度 的立法工作,使农民对承包土地的使用权力有法律的保障和 土地流转有法可依。引进市场化的土地流转机制,逐步建立 土地流转中介服务机构,通过中介服务机构,为土地流转发 布信息、提供交易场所、办理流转手续,促使土地承包经营 权“自愿、有偿”依法有序流转。同时要规范土地流转程序,

做到承包土地要事先申请,对土地流转要有合理有效的土地 流转合同,事后乡镇还要对土地的流转情况做好登记工作, 实行对土地承包的动态管理。 其次要加快农村土地使用权 流转,使农民与土地使用权的关系不再凝固化,将对城镇的 建设起到巨大的推动作用。首先必须充分尊重农民的权利, 切实保障农民的利益。其最基本、最重要的是要强化和稳定 农民的土地承包关系,要真落实土地承包期的延长政策。要 进一步明晰土地使用权的产权界定,把土地流转的决策权界 定给农民,变农民单一的土地经营权为占有、使用、收益、 处分“四权统一”的农民土地承包权,包括土 11 地出租,入 股,抵押等权力 .


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